罗志恒：从平衡财政到功能财政 理念变化比4%赤字率更有意义｜首席对策证券投资系统

2025年两会《政府工作报告》，明确2025年经济社会发展主要预期目标和政策取向，部署2025年政府工作任务。本期嘉宾认为，财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，较去年《政府工作报告》财政政策基调更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。同时，强调要深化财税制度改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。

如何理解财政理念发生的变化？在全球经济面临不确定性的情况下，财政政策如何为实现5%左右的经济增速提供支撑？如何在稳增长、调结构、防风险之间实现平衡？2025年财政赤字率拟按4%左右安排，这一调整的意义是什么？今年财政政策的实施节奏会有何特点？如何体现“能早则早、宁早勿晚”的要求？“一次性给足”对于财政政策来说有何想像空间？财政政策如何支持房地产市场平稳健康发展？第一财经《首席对策》专访粤开证券首席经济学家罗志恒。

罗志恒的主要观点：

财政政策更积极体现在力度更大、节奏更快、结构更优

为实现增长目标 财政政策将重点支持扩大内需

通过提高居民收入 优化支出结构提振消费意愿

通过支持科技创新 推动经济结构转型

科技和文化领域突破 改写中国经济叙事逻辑

优化财政资源分配与使用效率是防风险的重要一环

“投资于人”“ 投资于科技创新”将有效防范风险

中央赤字占比创新高 更大力度转移支付保障地方财政运行

财政支出主要支持民生保障、消费和科技创新

财政政策落实节奏已经前移 宜早则早

债务额度一次性给足 不排除后续因势进一步调整预算

以旧换新额度翻倍 预计上半年带动消费效果显著

持续落实“一揽子”部署 地方债风险将不断下降

专项债用于收储 “一降一增”优化房地产供需

财政、货币、金融、产业、区域政策都要协同

财政政策更积极体现在力度更大、节奏更快、结构更优

第一财经：罗总好，感谢接受我们的专访，我们看到你解读政府工作报告的内容，你认为财政政策力度确实是有明显的增强，而且是主动作为、积极担当，同时财政政策理念都发生了重大的变化，所以能不能给我们具体的来解释一下，如何理解财政理念发生的变化？

罗志恒：我们的财政政策的理念发生了很大的一个变化，尤其是4%背后是很有深意的。

第一个我们可以看到，财政政策把稳定经济增长，把发展放在了一个更高的位置，充分认识到了财政可持续性的基础，是经济可持续。当我们的财政力度更大，财政赤字率更高，这样的话能够更快更好的推动经济回升向好。

理念的变化，就是从平衡财政逐步转到了功能财政。平衡财政讲究的是财政的当期平衡，功能财政主要是根据经济社会发展的需要，来确定我们财政赤字、财政规模。那么这个理念的变化，也就意味着我们从过去注重财政的短期平衡，转向了我们经济社会发展的中长期健康发展。

第三个大的变化，赤字率打破了3%的约束，体现出了我们的政策更加因势来做出调整。创新的宏观调控的方式更加灵活，我想背后反映出来的非常有利于提升大家的信心，让大家认识到了形势的变化，发生新的变化之后，我们的政策会及时做出调整，宏观调控会做出创新。这些理念的变化比4%赤字率本身可能更有意义，变化更快。

为实现增长目标 财政政策将重点支持扩大内需

通过提高居民收入 优化支出结构提振消费意愿

通过支持科技创新 推动经济结构转型

第一财经：在面临外部不确定性较大，同时国内经济恢复也在进行当中的情况下，我们看到今年整体的增长目标是5%左右，跟去年持平，在这个程度上财政政策如何来支撑我们完成5%的增长目标？

罗志恒：我们可以看到《政府工作报告》在谈到今年的风险和挑战以及形势的时候，特别谈到了我们的外部环境，可能对产业链供应链的韧性产生一定的影响。这一次《政府工作报告》把提振消费、提高投资效益、全方位扩大国内需求放到了第一项的工作，这就反映出我们是把内部的稳定，内需的提振放在重要位置，才能应对外部的冲击。

提振消费，第一个就是我们的消费能力，那就是居民要有钱去消费，所以我们可以看到《政府工作报告》把就业放到了一个很重要的位置，专门去谈怎么去促进企业稳岗、稳就业。就业稳住了，居民的工资性收入就能增加。再比如我们财政里边要提高对于城乡退休人员职工的养老金，要提高我们城乡居民的基础养老金，这就增加了居民的转移性的收入。

《政府工作报告》特别提出了要优化财政支出结构，把钱用到民生、福利相关的，科技创新领域相关的。那么我们对于医疗、教育、养老、住房保障这一块支出的增加，有利于去缓解居民的后顾之忧，消费意愿就提高了。

第三个我们说供给对消费的适配度，春节期间我们可以看到我们有一部电影《哪咤2》的票房很高，这就反映出了不是居民没有需求，是缺乏高质量的供给与居民的需求去匹配。于是我们可以看到我们的财政在支持科技创新，支持新质生产力的发展。另一个就是设备的更新，它能够带动我们整个制造业投资的增长，而且还能够推动我们往高端化、绿色化、智能化转型，推动经济结构的转型。

科技和文化领域突破 改写中国经济叙事逻辑

第一财经：所以像DeepSeek、人形机器人，以及《哪咤2》的这种文化产品这都是在优化供给，提高供给质量的体现。

罗志恒：我觉得一个是科技和文化领域有了重大的突破，那么在一定程度上就改写了国内外社会对于我们中国经济叙事逻辑的变化，就是从过去关注地缘政治冲突外部环境的不利因素，转变到了对于我们中国的这种科技创新的乐观叙事，以及推动中国资产的重估。第二你谈到的这种科技的进步，这种文化领域的高质量的供给，都共同的去创造、引领我们的消费需求。

优化财政资源分配与使用效率是防风险的重要一环

“投资于人”“ 投资于科技创新”将有效防范风险

第一财经：你刚才已经提到了从稳增长、调结构方面，财政政策可能对于2025年经济发展的支撑，还有一个非常重要的部分就是防风险。在防风险方面，财政政策能做哪些工作？稳增长、调结构和防风险如何进行一个有效的平衡？

罗志恒：稳增长、调结构、防风险、惠民生。这几个问题实际上是我们这些年大家一直关注比较多的方面。它实际上的核心是什么？就是整个财政资源的分配和财政资源的使用效率。

政府工作报告提到一个概念叫“投资于人”，这个就比较有意思了。就是你的财政资源的导向要更多跟人是相关的。人是什么？第一个，人是流动的，人口从农村到城镇，小城市到大城市，从大城市到特大城市，我们的财政支出要顺应人口流动的规律。于是我们的财政资源要尽量往人口持续流入的这些区域去配置，我们的基建投资去配置教育、养老等方方面面的设施。

第二我们说“投资于人”就是领域。人是跟物相对应的，那么从过去的这种“铁公基”等相应的领域，越来越多的转到医疗、教育、养老、住房保障等民生相关的领域。投资于与人直接相关的发展型相关的消费领域。

第三就是我们资源的优化，也是与人相关，但是与我们的安全是有密切相关的。比如老旧小区的改造，地下管网，以及更高安全水平的建设。

第四我们还需要去注意到的就是百年未有之变局的环境之下，我们需要越来越多的重视对于我们国家的经济安全，产业链供应链的稳定性和韧性，所以要进一步加大对于科技创新的支出。所以我们说怎么样去平衡好稳增长、调结构和防风险，关键就在于财政资源的配置和财政资源效率的提高。《政府工作报告》已经给了我们答案，投资于人，投资于科技创新。

中央赤字占比创新高 更大力度转移支付保障地方财政运行

财政支出主要支持民生保障、消费和科技创新

第一财经：财政赤字率是拟按照4%左右来安排，是创了一个历史上的新高，大家也都是对此很有期待的。在您看来赤字率提高后，财政支出的规模将如何变化，它可能会重点投向哪些领域？

罗志恒：今年的赤字规模是5.66万亿，去年是4.06万亿，高出了1.6万亿。那么这个1.6万亿就相当于财政的可支配财力增加了。整个财政赤字里边5.66万亿里边它是怎么构成的，中央赤字的占比85.9%，这个数字也是近年来历史的新高。这意味着我们在整个5.66万亿的赤字里边是中央占绝对主导，中央赤字占主导就意味着通过国债发行来弥补这样的赤字。

中央有更大的财力去转移支付给地方政府，这样地方政府有更大的财力来保障三保，地方政府的财政就能够平稳的运行，地方政府就有更大的财力和精力去用于经济发展，改善民生以及科技创新，优化营商环境。你刚刚谈到钱用到哪里去，接近30万亿的支出规模要到哪里去？我们今年报告里边也谈到了要优化支出结构，我觉得主要是重点几个方面：第一个就是我们支持民生保障，第二就是支持消费，第三就是支持科技创新。

财政政策落实节奏已经前移 宜早则早

债务额度一次性给足 不排除后续因势进一步调整预算

第一财经：我们看到各方非常关注的表述：宏观政策实施“能早则早，宁早勿晚，如果可以的话就一次性给足”。“一次性给足”对于财政政策来说我们有什么想象空间？

罗志恒：一个是节奏的迁移，第二个就是一次性给足的规模的问题。

那么关于财政支出节奏的问题，1.3万亿的超级特别国债，其中是有3000亿用于“两新”的领域里面去。我们要注意到今年年初的时候，中央财政已经提前下达了“两新”的额度，这就会使得地方政府在贯彻落实的时候，他会尽快让老百姓能够拿到这样的补贴。

第二个我们再来看专项债，一个是我们额度的提高，从去年的3.9万亿提高到今年的4.4万亿，提高了5000亿的额度。这个制度里边有两个点需要我们去关注，第一个投向领域的负面清单管理。负面清单之外的你都可以去投，地方政府可以投的范围是扩大的。第二个我们需要去关注的就是下放审核权限，在10个省份以及雄安新区管理技术比较好，人口有流入的这些区域，进行自审自发的试点。这样的话减少了项目审核的时间，提高了项目审核的效率。

那么这个制度的完善，一个是范围的扩大，一个是审核效率的提高，它就会连同我们规模的扩大，它就会更快。我们也不排除说随着经济形势的变化，我们会动态的根据经济形势的变化，来因时因势来调整我们的预算。

所以我们也要看到我们的宏观调控在不断优化，我们的宏观调控方式在动态的调整，在灵活的变化，赤字率就是很大的体现，宏观调控的方式发生了重大的变化。

以旧换新额度翻倍 预计上半年带动消费效果显著

第一财经：2025年继续发行超长期特别国债，今年是1.3万亿，已经明确了3000亿是用在以旧换新方面，您预计它能撬动多大的体量？

罗志恒：为什么把以旧换新的额度增加了？从去年的1500亿提高到了3000亿。因为从我们实施“两新两重”，尤其是消费品以旧换新以来，它对于消费的带动起到了非常好的效果。我们的一个判断是1.3万亿的总量，3000亿用于以旧换新，应该对于今年消费的带动，尤其是在上半年消费的带动，能起到比较大的效果。

持续落实“一揽子”部署 地方债务风险将不断下降

第一财经：今年的化解地方债务风险方面，财政政策怎么来安排？我们看到这次的《政府工作报告》当中也提到了，要在发展中化债和在化债中发展，我们怎么来理解？

罗志恒：《政府工作报告》对于地方政府债务风险又做了很多清晰的部署，只要我们按照这些举措的部署落实，地方政府的债务风险我觉得会是可控的，风险会不断下降。我们今年增加的11.86万亿的新债务，也能够比较好的去推动经济的增长。

具体到地方政府债务风险化解这个问题，第一个，我们进一步去落实去年中央一揽子化债方案“6+4+2”。那个“6”就是说每年的2万亿是分三年实施，今年这个2万亿我们还要再发行，其中“4”分5年，每年是8000亿的一个额度，那么今年8000亿还会进一步发行。所以第一个就是贯彻落实一揽子化的政策，这里边起码就有2.8万亿的化债的资金额度。第二个我们《政府工作报告》特别提到了动态调整高风险地区，打开新的投资空间。

专项债用于收储 “一降一增”优化房地产供需

第一财经：同时我们看到财政政策在支持房地产“止跌回稳”这方面能起到一个什么样的作用？比如说我们看到像专项债用于土地收储和收购存量商品房，包括保交楼等等这些方面。

罗志恒：从去年中央提出要稳住楼市股市，促进房地产市场止跌回稳以来，应该说财政在这方面的作用还是比较大。财政债务这一块，专项债明确提出可以用作收储，一个是收购盘活闲置的存量土地，政府把房地产企业闲置的土地给拿过来，这样房地产企业就拿到了现金流，有利于改善房地产企业的现金流，降低房地产企业的债务风险和流动性风险。那么房地产企业拿到这个钱之后，它能够更好的保交楼防范化解风险。

专项债收储的另一个方向，就是我们要用于收购这些商品房，用作保障性住房，它就是增加了房地产市场的需求。于是我们就可以看到收储之后，原则上当年不得不用于房地产开发，就减少了房地产市场的供给。收储的另一面，增加了房地产市场的需求。一降一增，这就优化了房地产市场的供需，有利于让房地产市场的供需形成新的均衡，这就促进房地产市场止跌回稳了。

财政、货币、金融、产业、区域政策都要协同

第一财经：我们一直强调货币政策和财政政策要协调配合，从2025年来看的话，你怎么来看货币政策和财政政策协同配合，促进中国经济增长和恢复？

罗志恒：中央现在要求我们政策之间的配合度协调度更高，不仅仅是财政和金融，而且是财政、货币、金融、产业、区域这些政策都要协同。

具体到财政和金融这一块的话，我们可以看到有几个方面：第一个就是现在大家都认为说货币政策要发力，当然财政政策更要发力，货币政策能不能为财政发债创造更好的货币金融环境，以更低的利率水平来保障我们债务付息的成本更低。

同时我们货币政策的宽松程度要适度，这样的话发债的时候，你不会产生挤出效应，就是货币、金融在数量和价格上面配合财政、债务的发行。第二我们的金融政策在搞五篇大文章，我们要搞普惠金融，我们要搞科技金融，以及我们要支持农业和乡村振兴与农业保险。这一块我们的财政是有些贴息的，财政贴息那就是财政和金融很好的协同方式。

梁相宜

袁玉立

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